Лучше строить мосты, а не стены

В последнее время среди экспертов набирает силу мнение, что одним из перспективных направлений в сфере таможенного администрирования может стать внедрение института таможенного аудита.

В связи с актуальностью темы журнал «Таможенное регулирование. Таможенный контроль» провел интервью с генеральным директором Ассоциации Таможенных Аудиторов и Консультантов (АТАиК) Марией Серебровой. С согласия коллег редакция «ТН» в данной статье приводит его ключевые моменты.

Мария Сереброва пояснила, что таможенный аудит – это и самостоятельный институт в сфере таможенно-налогового регулирования, и передовая технология усовершенствования работы разных таможенных направлений, таких как система управления рисками (СУР), категорирование участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), контроль после выпуска товаров.

В международной практике таможенный аудит используется в качестве инструмента упрощения таможенных формальностей и гармонизации отношений между контролирующим органом и бизнесом и/или другим контролирующим органом (например, между таможенной и налоговой службой или таможенных администраций разных государств). Методологически он помогает осуществить адаптацию высоких общепризнанных стандартов аудита для целей таможенного контроля.

Эксперт указала на методическое сходство предметной аудиторской проверки по таможенным вопросам на коммерческой основе с проверкой таможенных органов после выпуска товаров. Дело в том, что в обоих случаях изучается и анализируется весь документооборот компании, взаимосвязанный со сведениями, заявленными в декларации на товары (ДТ).

Цель обеих форм проверок — выявление ошибок и/или нарушений законодательства в части таможенного законодательства. Разнится только качественный подход. Аудитор анализирует вероятность совершения ошибок и их тиражирования, исходя из оценки корректности работы всей системы учета и отчетности компании. Таможенная проверка направлена на выявление недостоверных сведений по конкретным ДТ, попавшим в выборку для проверки. Кроме того, аудит позволяет комплексно оценить полноту уплаты всех налогов, а не только таможенных платежей.

Для наглядности часто приводится аналогия с производством автомобилей, когда при выборочном контроле качества у нескольких машин обнаружили идентичный брак. Метод таможенной проверки будет аналогичен решению — в дальнейшем отслеживать все автомобили из данного модельного ряда и штрафовать виновников по каждому выявленному факту. Метод аудита в данной аналогии – сделать объектом внимания не автомобиль, а конвейер, устранить погрешность на уровне производственного процесса.
По мнению руководителя АТАиК, преимущества очевидны для всех сторон проверки: вместо постоянно затрачиваемых ресурсов на борьбу с проблемой в конечном итоге происходит радикальное искоренение ее первопричины. Таможенный аудит позволяет выявлять нарушения, чтобы бороться с ними, а не только брать деньги с клиента.

Благодаря такому свойству, таможенный аудит играет ключевую роль в смещении объекта государственного контроля с каждой отдельной партии товара, перемещаемой участником ВЭД, на общую организацию работы отдела ВЭД в его компании.

Постконтроль, но не совсем

Мария Сереброва считает, что «контроль после выпуска товаров можно целиком свести к посттаможенному аудиту (например, так поступили таможенные администрации Японии, Финляндии), а вот широкие возможности метода таможенного аудита сводить исключительно к функционированию постконтроля было бы расточительно».

Она уточнила, что в Евросоюзе широкое применение таможенного аудита, помимо постконтроля, в таких ключевых сферах таможенного регулирования, как СУР и категорирование участников ВЭД, позволило создать эффективную систему взаимодействия между таможнями, причем всех 27 входящих в ЕС стран. Указанная технология может являться инструментом сопряжения и интеграции информационных баз данных на уровне межведомственного и межнационального взаимодействия.

На сегодня 17 тыс. зарегистрированных в ЕС участников ВЭД сочли для себя выгодным сделать свою деятельность абсолютно прозрачной для таможенной службы и получили статус уполномоченного экономического оператора (УЭО). Исчерпывающим основанием для их включения в реестр УЭО послужили заключения, выданные сотрудниками подразделений посттаможенного аудита. При этом таможенный аудит способствует развитию института УЭО.

«Однако постконтроль необязательно сводить к постаудиту. Хотя опыт Японии и доказал эффективность такого слияния: самообеление экономики за год привело к двукратному увеличению сбора таможенных платежей при одновременном снижении нагрузки на бизнес, — отметила Мария Сереброва. — В то же время в Китае и США специальные отделения ПТА (пост таможенного аудита) функционируют наряду с другими формами контроля после выпуска. В числе прочего институт таможенного аудита позволяет эффективно снимать риски при автовыпуске».

Рассматривая вопрос о том, кто должен осуществлять таможенный аудит: непосредственно таможенные органы совместно с налоговиками или независимые аудиторы, эксперт предлагает обратить внимание на ряд документальных предписаний. Так, в пункте 5 статьи 7 протокола 2014 года к Соглашению об упрощении торговли ВТО (The WTO Agreement on Trade Facilitation, 2013) указано, что каждая страна — участник Соглашения должна адаптировать или разработать систему аудита после выпуска товаров для проверки соответствия деятельности участников ВЭД требованиям таможенного и иного применимого законодательства. Результаты такого аудита должны быть применены при доработке или усовершенствовании СУР.

Кроме того, международный стандарт Всемирной таможенной организации (ВТамО) от июня 2012 года «Руководство по проведению таможенного контроля после выпуска товаров», часть 1 (Post-clearance audit. The World Customs Organisation guidelines, 2012) прямо предписывает для упрощения методов и достижения большей эффективности при проведении таможенного контроля после выпуска товаров формировать законодательную базу, которая позволила бы таможенным органам получить возможность признавать результаты внутреннего аудита организации и не проводить таможенную проверку.

При таком подходе госорганы экономят ресурсы на проведение контрольных мероприятий, не снижая эффективности таможенного контроля, а участники ВЭД минимизируют риск несоблюдения законодательства и избегают потерь от наложения мер административной ответственности за неумышленные нарушения. Кроме того, в Стандарте указано, что по сравнению с остальными проверками таможенный аудит является наиболее эффективным механизмом контроля соответствия деятельности участников ВЭД требованиям таможенного законодательства.

Наиболее актуальное решение Совета таможенного сотрудничества ВТО датировано 20 сентября 2017 года и касается стандартов сертификации для претендентов на получение статуса УЭО: «Чтобы обеспечить сертификацию УЭО, экономические операторы должны провести всестороннюю самооценку своих международных цепочек поставок на основе управления рисками. Информация, представленная в рамках самооценки, используется таможенными органами в процессе авторизации УЭО и обеспечивает эффективное проведение этого процесса».

Таким образом, международные стандарты не содержат жестких предписаний в отношении организации проведения таможенного аудита. Однозначно указывается лишь на необходимость активного участия таможенной администрации в разработке института таможенного аудита.

Неужели опять платить!

Главный вопрос, который беспокоит участников ВЭД применительно к становлению таможенного аудита, — это перспектива дополнительного финансового обременения, к которому может привести покупка услуг сторонних таможенных аудиторов, работающих на аутсорсинге.

Ссылаясь на нормы «Закона о правах потребителя», защищающего от навязывания услуг, Мария Сереброва утверждает, что институт таможенного аудита, основанный на аутсорсинге, просто не сможет функционировать, если в нем не будут заинтересованы представители бизнес-сообщества. Задача таможенной администрации в том и состоит, чтобы сделать данный институт невыгодным только для недобросовестных участников рынка и коррумпированных элементов системы.

Государству выгодна готовность участника ВЭД за счет собственных ресурсов легитимным образом сделать свою деятельность прозрачной для таможенной службы, причем в такой же мере, как и введение в отношении добросовестного участника ВЭД стабильных упрощений таможенных формальностей.

«У построенного на аутсорсинге таможенного аудита есть своя ахиллесова пята, — считает директор АТАиК. — Хотя, как уже отмечалось выше, у таможенной администрации нет особых правовых ограничений по вопросу организации института таможенного аудита, некоторых представителей ФТС России смущает идея строительства такого института с опорой на аутсорсинг».
В этой связи у представителей службы возникают вопросы: правомерно ли использовать заключения некой третьей стороны в интересах государственного контроля, если работу дорогостоящих экспертов по проведению таможенного аудита будет оплачивать участник ВЭД? Не создаст ли такая практика условия для недопустимой торговли упрощениями?

По мнению эксперта, все перечисленное «дает ответственным лицам почву для размышления и проработки различных деталей в экспериментальном режиме, но не является непреодолимым барьером на пути к реализации предписаний ВТО».

Напомним, что в 2015-2016 годах ФТС России проводила эксперимент по использованию аудиторских заключений по таможенному аудиту. Его итоги, которые были опубликованы на официальном сайте службы, в целом оправдали ожидания и дали положительный ответ на основной вопрос: можно ли таможенным органам использовать заключения по таможенному аудиту?

Также был сделан вывод, что нужно создать институт таможенного аудита для проработки конкретных задач, которых очень много. Помимо формирования системы подготовки и аккредитации специалистов, выдачи свидетельств, следует разработать стандарты проведения таможенного аудита, продумать законодательную базу, а главное — выстроить четкий алгоритм взаимодействия между всеми заинтересованными участниками процесса: таможенной службой, таможенными аудиторами, участниками ВЭД.

Оно нам надо!

При этом нет ощущения, что ФТС России горит желанием на деле внедрять таможенный аудит. Свою позицию служба аргументирует тем, что к 2020 году 95% нарушений таможенного законодательства должно будет выявляться именно в процессе декларирования товаров. Такой показатель зафиксирован в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года.

В отношении сложившейся в России практики преимущественного контроля на этапе декларирования Мария Сереброва считает, что «удар уже нанесен активным внедрением технологий авторегистрации и автовыпуска деклараций, а также сокращением времени на таможенное оформление».

Как подчеркнула эксперт, «если основной целью действующего с начала этого года Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) было сделать законопослушным участникам рынка как лучше, а нарушителям не оставить никакого шанса на успех, то первые месяцы работы по новому законодательству уже показали, что без надежных и «обкатанных в веках» методов аудита корректно отделить одних от других весьма проблематично.

Кодекс Союза не оставил путей к отступлению: таможне и бизнесу придется оптимизировать свою работу в условиях стремительного переноса контроля на этапы до и/или после выпуска товаров в соответствии с международными стандартами. К счастью или сожалению, но альтернативы построению системы таможенного аудита международными стандартами не предусмотрено.
Ибо в Соглашении Всемирной торговой организации (ВТО) об упрощении процедур торговли сказано: «С целью ускорения выпуска товаров каждое государство-член должно создать или применять аудит после таможенной очистки».

Реальное же положение дел в РФ сегодня таково: хотя эксперимент в рамках приказа ФТС России от 14.10.2015 № 2053 пока никто не отменял, работа по нему уже более года не ведется. При этом в мае прошлого года вышел приказ об обновлении состава рабочей группы по проведению эксперимента по таможенному аудиту с целью вывода самого эксперимента на новый этап. Однако дальше дело не двинулось, а обновленная группа до сих пор так ни разу и не собралась.

До этого в разделе «Публичная декларация целей и задач на 2017 год» на сайте ФТС России одним из основных инструментов для решения приоритетной задачи, каковой называлось повышение качества таможенного контроля до и после выпуска товаров, провозглашалась именно система таможенного аудита после выпуска товаров. Хотя, как уже отмечалось, цель достигнута не была, данная установка, к сожалению, не перекочевала в план на 2018 год.

Здесь следует уточнить, что в настоящее время Государственный таможенный комитет (ГТК) Беларуси проводит «работу, направленную на инициирование создания системы проведения уполномоченными организациями профессионального аудита по таможенным вопросам». Это указано в письме, направленном в феврале этого года российским коллегам. В нем белорусская сторона в рамках обмена опытом на уровне таможенных служб двух государств попросила осветить текущий ход упомянутого ранее эксперимента.

Суть отправленного в марте ответа российской стороны достаточно неожиданно свелась к констатации наличия прогресса в данном вопросе и выражению оптимистичных прогнозов на дальнейшее развитие темы использования заключений по таможенному аудиту в РФ.

Поэтому, завершая разговор, Мария Сереброва считает, что не следует однозначно говорить о «нежелании» ФТС России внедрять таможенный аудит. Возможно, по этому поводу у службы есть объективные причины или временные факторы, тормозящие развитие указанной темы на данном этапе.

Кроме того, уточнила директор АТАиК, ситуация вокруг эксперимента в РФ никак в целом не определяет будущую судьбу таможенного аудита в пространстве всего ЕАЭС. Дело в том, что четыре из пяти входящих в него стран, включая Россию, являются участниками Киотской конвенции. Значит, как следует из ее статьи 12, «…соглашаются на обязательность Генерального приложения» к ней. Эксперт напомнила, что в главе 6 приведен стандарт, прямо предписывающий «системам таможенного контроля включать в себя контроль на основе методов аудита». Следовательно, «рано или поздно, требование соответствия международным стандартам возьмет верх над преградами любого рода», — убеждена Мария Сереброва.